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Regu­lie­rung glo­bal

Ins­urance Capi­tal Stan­dard

Seit Jahren arbeiten die Versicherungsaufseher weltweit an einheitlichen Regeln. Das Jahrhundertprojekt Insurance Capital Standard könnte bis 2025 umgesetzt werden – doch der Weg dorthin ist ein Ringen um Kompromisse.

Seit mehr als sieben Jahren arbeitet die International Association of Insurance Supervisors (IAIS) – der Dachverband der weltweiten Aufsichtsbehörden für die Assekuranz – an einem global gültigen risikobasierten Kapitalstandard. Dieser Insurance Capital Standard (ICS) soll einen übergreifenden Regulierungsrahmen für die größten international tätigen Versicherungsgruppen schaffen, mit Mindeststandards für die Bewertung von Risiken und daraus folgenden Anforderungen an die Kapitalausstattung. Nach Abschluss eines ersten Feldversuchs läuft seit 2020 ein Fünf-Jahres Monitoring für das „ICS 2.0“ – ein freiwilliger Test, um die Güte und Praktikabilität des Regelvorschlags eingehend zu prüfen. Danach soll der Standard finalisiert und nach den Plänen der IAIS ab 2025 verpflichtend werden.

International tätige Versicherer könnten von einheitlichen Regeln erheblich profitieren

Der ICS, da sind sich Beobachter einig, würde gleich zwei Ziele erreichen: Erstens leisten Vorschriften über risikoorientierte Kapitalanforderungen einen Beitrag zur weltweiten Finanzmarktstabilität und schützen somit Versicherungsnehmer vor Ausfällen. Zweitens schafft ein verlässlicher und vergleichbarer Regulierungsrahmen faire Wettbewerbsbedingungen im internationalen Geschäft. „Die Verwendung global einheitlich konstruierter, konsistenter Zinsstrukturkurven erhöht die Vergleichbarkeit der versicherungstechnischen Rückstellungen, insbesondere zwischen internationalen Konzernen“, loben die Versicherungsmathematiker der Deutschen Aktuarvereinigung das Regelwerk in einer Stellungnahme. Götz Treber, Leiter Finanzregulierung beim GDV, ergänzt: „Wenn man tatsächlich einen großen Standard für alle Märkte erreichen würde, dann wären gerade für die internationalen Versicherer auf Dauer erhebliche Effizienzgewinne möglich.“ Der Weg dahin ist naturgemäß schwierig. Hinzu kommt: Versicherer haben derzeit schlicht andere Probleme, als sich mit dem noch lange nicht gültigen ICS-Regime zu beschäftigen. Schließlich bindet hierzulande nach wie vor die Umstellung auf das europäische Regulierungswerk Solvency II immense Kapazitäten. Ab dem kommenden Jahr müssen die börsennotierten Konzerne ihre Bilanzierung dann auch noch auf den internationalen Standard IFRS 17 umstellen. Und dann ist da noch die Pandemie, die viel Energie verschlingt.

Gerade einmal 39 Unternehmen haben sich zum Praxistest gemeldet

Entsprechend zurückhaltend war auch die Beteiligung am ersten ICS-Test-Jahr: Das Regelwerk ist zunächst nur für international aktive und sehr große Versicherer und Rückversicherer gedacht, mit Kapitalanlagen von mindestens 50 Milliarden US-Dollar im Bestand beziehungsweise Bruttoprämieneinnahmen von mindestens zehn Milliarden US-Dollar pro Jahr sowie einem relevanten Geschäft in mindestens drei Ländern. Nach Schätzungen der deutschen Aufsichtsbehörde Ba- Fin trifft das weltweit auf rund 70 Konzerne zu. Hierzulande gehören die Allianz, Munich Re und Talanx dazu. Im ersten Jahr des freiwilligen Monitorings hatten sich laut Aufseherverband IAIS aber lediglich 39 Freiwillige für den Test gefunden – darunter nur 26, für die das Regelwerk später verbindlich werden soll. Jonathan Dixon, Generalsekretär des IAIS, sagt: „Die Verschiebung der Prioritäten aufgrund der Covid-19-Pandemie hatte einen Einfluss auf die Beteiligung im ersten Jahr des Überwachungszeitraums.“ Immerhin sei das Teilnehmerfeld in diesem Jahr größer. Das Virus ist allerdings nicht der alleinige Grund für die Zurückhaltung bei manchen Versicherern. Vielmehr wachsen auch inhaltliche Zweifel.

Benoît Hugonin, Direktor für Regulierungsfragen beim französischen Rückversicherer Scor, übt fundamentale Kritik am Regelwerk: „Wir haben immer noch keine Antworten auf die grundlegenden Fragen erhalten: Wer genau ist im ICS, und warum brauchen wir überhaupt ein ICS?“ Auch deshalb hat Scor bisher nicht an Tests teilgenommen. Das Wort der Franzosen hat Gewicht. Erstens ist das Unternehmen einer der fünf größten Rückversicherer der Welt, zweitens eines von gleich acht französischen Versicherungsunternehmen, die unter das ICS-Regelwerk fallen würden. So viele direkt Betroffene zählen sonst nur die USA. Doch ausgerechnet unter den acht Franzosen ist in den vergangenen Monaten die Kritik lauter geworden. Entzündet hat sich die Diskussion an unterschiedlichen Berechnungsmethoden für die Kapitalanforderungen, anders gesagt an der Frage, wie die Versicherer die Eigenmittel berechnen, die sie vorhalten müssen, um sich gegen Risiken zu wappnen.

Europa und die USA favorisieren gegensätzliche Methoden

Das ICS soll diese Anforderungen eigentlich vereinheitlichen, das ist schließlich das Ziel einer Standardisierung. Im Markt sind aber ganz unterschiedliche Berechnungsmethoden verbreitet: Europäer nutzen eine nach den Maßgaben des Regulierungswerks Solvency II konsolidierte Konzernbilanz. Die Amerikaner wiederum favorisieren ein anderes Verfahren, die sogenannte Aggregationsmethode. Im Feldversuch hat der Aufseherdachverband nun parallel Tests mit verschiedenen Methoden gestartet. So will er auch prüfen, ob dabei ähnliche Ergebnisse herauskommen. Zum einen sollte das Aggregationsverfahren nicht zu niedrigeren Kapitalanforderungen führen. Zum anderen gibt es die Befürchtung, von europäischer Seite solle mithilfe des ICS das Solvency-II-Regelwerk zum Weltstandard erhoben werden. 

Derweil hat sich die kanadische Finanzdienstleistungsaufsicht gleich ganz abgemeldet. Im Großen und Ganzen unterstütze man einen globalen Standard zwar. Die im ICS vorgesehenen Kapitalanforderungen für langfristige Produkte seien aber zu hoch und nicht geeignet für die heimischen Anbieter. Die  Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden muss nun dafür sorgen, dass nicht noch mehr Nationen abspringen. Zu diesem Zweck könnten die ICS-Mindestanforderungen im laufenden Monitoringprozess womöglich noch gesenkt werden. „Ein weltweites Minimumlevel an Governance-, Kapital- und Reporting-Anforderungen wäre aus Versicherungsnehmerperspektive sicherlich immer noch ein Gewinn“, sagt GDV-Experte Treber. Das Ringen um einen gemeinsamen Standard sei die Mühen allemal wert: „Einerseits könnten internationale Versicherer ihr Geschäft auf Grundlage einer einheitlichen Regulierung steuern, andererseits würden Versicherungsnehmer durch einen einheitlichen Schutz profitieren.“

Text: Olaf Wittrock

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