Positionen-Magazin
Infra­struk­tur

Der große Zer­fall

Straßen und Brücken werden zu selten saniert oder ausgebaut, auf Kosten der Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Deutschland. Private Investoren können bei der Finanzierung von Infrastrukturprojekten helfen. Auch Versicherer stehen für diese Aufgabe bereit – wenn die Rahmenbedingungen stimmen.

Monat für Monat 25.000 Euro – so viel kostet Jens Scharrenberg der desolate Zustand der Rheinbrücke bei Leverkusen. Seine Wuppertaler Spedition hat sich darauf spezialisiert, Aluminium- und Kupferschrott auszuliefern. Oft pendeln die Laster zwischen den Fabriken im Kölner Umland und den Recyclingbetrieben im Ruhrgebiet. Dafür müssen sie über den Rhein, aber die fast 50 Jahre alte Brücke direkt auf ihrem Weg können sie nicht mehr überqueren. Sie ist baufällig und für Fahrzeuge über 3,5 Tonnen gesperrt.  Deshalb erreichen Scharrenbergs Laster das andere Rheinufer nur über Brücken in Düsseldorf oder Köln. Ein Umweg von mindestens 25 Kilometern – jedes Mal.

Immense Investitionslücke

Deutschlands Infrastruktur ist in die Jahre gekommen. Überall im Land bröckelt der Asphalt. Experten schätzen, dass rund 6.000 der 39.000 Brücken im Land renoviert werden müssten. Der volkswirtschaftliche Schaden durch Sperrungen, Staus und Umwege geht in die Milliarden. Bund und Länder investieren zu wenig, um den Verschleiß aufzuhalten. Nur durchschnittlich 1,25 Milliarden Euro standen für das Jahr 2014 im Bundeshaushalt für Straßen, Schienen und Wasserwege zusätzlich zur Verfügung.

Viel zu wenig: Laut des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung wären rund 6,5 Milliarden nötig. Angesichts kaputter Straßen und gesperrter Brücken forderte unlängst auch der Bundesverband der Deutschen Industrie gar  im Schulterschluss mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund  die Regierung zu deutlich höheren Investitionen auf. Auf mindestens vier Milliarden Euro zusätzlich pro Jahr wurde der Kapitalbedarf hier taxiert. Und das sind nur die Milliarden, die zur Instandhaltung der Straßen nötig wären. Ohne moderne Stromtrassen wird die Energiewende stecken bleiben. Alle Chancen der Digitalisierung werden Deutschland wenig bringen, wenn das Breitbandnetz nicht ausgebaut wird. Ganz zu schweigen von der oft maroden kommunalen Infrastruktur.

Investitionskapital muss her – und zwar trotz der seit 2009 gesetzlich verankerten Schuldenbremse, die die öffentliche Kreditaufnahme beschränkt. Deshalb liebäugelt der Staat mit privaten Geldgebern – darunter auch Versicherer. Die Branche hat das Anlagefeld erst in den letzten Jahren entdeckt. Noch ist der Anteil am Anlagevermögen verschwindend gering:  Nicht einmal ein Prozent macht er üblicherweise aus. Doch Versicherer wie Ergo, Allianz oder Axa wollen zunehmend in Straßen, Schulen oder Energie investieren.

Gerade erst hat etwa die Gothaer rund 150 Millionen Euro in den Hamburger Solar- und Windparkbetreiber Capital Stage gepumpt. Und Talanx kümmert sich schon heute über eine neunprozentige Beteiligung an der RWE-Tochter Amprion um Hochspannungsmasten in Nordrhein-Westfalen. Bernhard Graeber, Leiter der Abteilung für Infrastruktur-Investments, hat große Pläne: Bis 2017 will Talanx das in Energienetze, Windparks oder Wasserwerke investierte Kapital von derzeit 500 Millionen Euro auf dann 1,7 Milliarden Euro steigern. „Infrastruktur-Investitionen liefern stabile Erträge, sie sind weitgehend unabhängig von der Konjunktur und vom Auf und Ab der Börsen, und sie passen zu unserem langfristigen Anlagehorizont“, sagt Graeber.

Gesuchte Partner

Gerade für Lebensversicherer ist der zuletzt genannte Punkt wichtig: Weil die Policen meist zwanzig oder dreißig Jahre laufen, versuchen sie, ihre Investitionen genauso langfristig zu platzieren. Da Banken meist einen deutlich kürzeren Anlagehorizont haben, sind Versicherer für Infrastruktur-Investments gesuchte Partner.

So ist die Allianz schon seit 2005 an Projekten für Infrastruktur und erneuerbare Energien beteiligt. Rund fünf Milliarden Euro hat der Konzern dafür bisher in die Hand genommen. Zuletzt investierten die Münchner in das tschechische Gasnetz und eine britische Leasinggesellschaft für Schienenfahrzeuge. Selbst Parkuhren in Chicago können ein lohnendes Infrastruktur-Investment sein. Rund 36.000 Parkplätze gehören zur Konzession, von der die Allianz über eine Unternehmensbeteiligung profitiert. „Infrastruktur-Investments passen sehr gut zu unserem Geschäftsmodell als Versicherer. Auch wegen des niedrigen Zinsumfelds suchen wir verstärkt nach solchen Anlagen“, sagt Jörg Ladwein, Chefanleger der Allianz Leben.

Versicherer steigen nicht nur selbst in Unternehmen ein, sondern beteiligen sich auch als Gläubiger an der Finanzierung von Projekten – zum Beispiel in öffentlich-privaten Partnerschaften, kurz ÖPP. Während diese Finanzierungsform in Großbritannien, Australien, Frankreich oder Amerika längst zum Standard bei öffentlichen Bauprojekten gehört, findet man sie hierzulande vergleichsweise selten. In  Deutschland ist die Methode erst seit der Jahrtausendwende weiter verbreitet.

Aktuelles Beispiel für eine deutsche ÖPP ist die A 7: Seit November wird die Autobahn auf einem 65 Kilometer langen Teilstück zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein auf sechs Spuren verbreitert. Danach kümmert sich ein Konsortium 29 Jahre lang um Betrieb und Instandhaltung. Das Besondere an dem Vertragswerk: Nur wenn die Straße voll befahrbar ist, erhält der Betreiber auch das volle Entgelt. Ansonsten darf die öffentliche Hand die Summe kürzen. Verfügbarkeitsmodell nennt sich das.

Verfügbarkeitsmodell A 7

Neben der Axa ist der Dutch Infrastructure Fund an der Finanzierung beteiligt, ein Finanzdienstleister, der bisher fünf Infrastruktur- und Energie-Fonds für Pensionskassen und Versicherer aufgelegt hat. „Deutschland ist einer unserer Schlüsselmärkte, weil ein Drittel unserer Geldgeber hierher kommt und wir da stabile Partner finden“, sagt ein Sprecher des Unternehmens. Das Verfügbarkeitsmodell der A 7 hält er für richtig, weil es risikoärmer ist als  Mautstraßen. „Die Einnahmen hängen nicht von der Konjunktur ab und lassen sich besser berechnen“, so der Sprecher. Dafür sind die Investoren der Anleihen bereit, sich mit einer niedrigeren Rendite zu begnügen. Garantiert 2,97 Prozent beträgt sie jährlich, bei einer Laufzeit von insgesamt 29 Jahren.

Dass ÖPP in Deutschland nach wie vor Ausnahmecharakter haben, hat nicht zuletzt mit dem spürbaren Misstrauen zu tun, das dieser neuen Form der Beschaffung entgegenschlägt. ÖPP gelten vielen als Privatisierungen durch die Hintertür, bei denen die Risiken der öffentlichen Hand zugeschoben werden, während die privaten Unternehmen umso höhere Profite machen. Einen Bericht, den der Bundesrechnungshof im Sommer veröffentlicht hatte, nahmen Kritiker dankbar auf. Danach seien ÖPP viel teurer als herkömmliche Finanzierungsmethoden, weil sich die öffentliche Hand günstiger als Privatunternehmen verschulden könne. Der stellvertretende Geschäftsführer des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie, Heiko Stiepelmann, kann diese Einwände nicht nachvollziehen. Es handele sich bei ÖPP-Projekten eben nicht um eine Privatisierung, weil der Staat Eigentümer der Infrastruktur bleibe. Nur bestimmte Dienstleistungen würden ausgeschrieben. Es gehöre gerade zu den Vorteilen, dass die privaten Firmen über das Baurisiko hinaus Risiken im Bereich Erhaltung und Betrieb übernähmen. „Aber natürlich lassen sich die Firmen den Risikotransfer bezahlen“, so Stiepelmann.

Geldgeber tragen Projektrisiko

Der Kritik des Rechnungshofes hält Stiepelmann entgegen: „Das ist ein großes Missverständnis, wenn man öffentlich-private Partnerschaften auf eine Finanzierungsmethode verkürzt. Als würden sie nur dazu dienen, die Schuldenbremse zu umgehen“, sagt er. Zwar stimme es, dass private Geldgeber mehr Zinsen zahlen müssen, dafür übernähmen sie aber auch die wesentlichen Projektrisiken. Statt Planung, Bau, Betrieb und Instandhaltung getrennt voneinander zu betrachten und an verschiedene Firmen zu vergeben, liege hier die gesamte Wertschöpfungskette in einer Hand. „Normalerweise würde man nur den Bauauftrag vergeben und vielleicht noch fünf Jahre Gewährleistung verlangen“, sagt Stiepelmann. Fängt der Asphalt danach an zu bröckeln, muss  die öffentliche Hand für Reparaturen aufkommen. „Wenn die Baufirma aber weiß, dass sie sich um die Autobahn zwanzig Jahre kümmern muss, setzt sie eher auf langlebigere Bauverfahren und Baustoffe. Die sind zwar zunächst teurer, dafür aber in der Betriebs- und Erhaltungsphase günstiger.“

Ruprecht von Heusinger, Leiter des Arbeitskreises Finanzierung des Bundesverbandes Public Private Partnership, spricht deswegen gern von einem Lebenszyklus-Modell. „Richtig aufgesetzt schaffen ÖPP Anreize, langfristig zu planen“, sagt er. Die öffentliche Hand kann das zwar theoretisch auch leisten. Doch führen  Haushaltsdebatten oder Wahlkämpfe regelmäßig dazu, dass Pläne kurzfristig geändert werden. Insofern binden langfristige Verträge auch die politischen Entscheider.

Auch die privaten Geldgeber, wie etwa Versicherer, erfüllen bei öffentlich-privaten Partnerschaften einen wichtigen Zweck. Um die Rendite  sicherzustellen, prüfen sie das Projekt nicht nur in der Planungsphase, sondern kontrollieren auch später den Betrieb. Schließlich hängt davon auch ab, ob die öffentliche Hand zahlt. So wirkt die private Fremdfinanzierung als zusätzliche Kosten- und Qualitätskontrolle. Wie wichtig diese Überwachungsfunktion ist, zeigen in jüngster Zeit Infrastruktur-Projekte wie der Berliner Flughafen. Die Kosten steigen und steigen, Terminvorgaben sind schnell nur noch Makulatur.

Doch öffentlich-private Partnerschaften können auch falsche Anreize setzen, wie ein Abstecher zur A 1, dem bislang größten ÖPP-Projekt, zeigt: Als der Ausbau und Betrieb der Autobahn zwischen Bremen und Hamburg vergeben wurde, wurde der ausführende Firmenverbund an der Lkw-Maut beteiligt. Also leitete man den Lastverkehr trotz Baustellen und enger Fahrbahnen nicht um, sondern versuchte, ihn weiter umsatzträchtig über die Autobahn zu lotsen. Mit fatalen Folgen: Als die Bauarbeiten begannen, schoss die Zahl der Unfälle um 121 Prozent im Vergleich zum Vorjahr in die Höhe. Im Schnitt krachte es im Jahr 2009 täglich 4,3-mal zwischen Hamburg und Bremen, im ganzen Jahr gab es sechs Todesopfer.

Politik hofft auf privates Kapital

Letztendlich ist es eine politische Entscheidung, wie Infrastrukturprojekte finanziert werden sollen. Die Regierung tut derzeit viel dafür, um privates Kapital zu mobilisieren. Während der Investitionsstau auf deutschen Straßen immer deutlicher wird, schränkt das Ziel, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen, den Handlungsspielraum ein. ÖPP könnten eine Lösung für das Dilemma sein. Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel hat deshalb ein dreizehnköpfiges Gremium gegründet, in dem auch Vertreter der Versicherungswirtschaft sitzen. „Von der Expertenkommission erwarte ich mir Ideen und Impulse, wie wir zu mehr privaten und öffentlichen Investitionen kommen“, sagt der SPD-Politiker. Die Versicherungsbranche macht sich hier für  geeignete Rahmenbedingungen stark, um das Risiko von Infrastruktur-Investments besser abschätzen und minimieren zu können.

So fordert der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) Rechtssicherheit (siehe: Positionspapier „Zur Verbesserung der Bedingungen für Investitionen in Infrastruktur“). Etwa sollten  staatliche Zusagen wie Einspeisevergütungen für Windparks nicht rückwirkend gekürzt werden. Vor dem Hintergrund der Reform des Versicherungsaufsichtsrechts (Solvency II) regt der GDV zudem an, eine neue Anlageklasse für Infrastruktur- und Energie-Investments einzuführen. „Infrastruktur-Investments sollten nicht unverhältnismäßig hoch mit Eigenkapital unterlegt sein müssen“, betont GDV-Hauptgeschäftsführer Dr. Axel Wehling.

Aluminiumschrott-Spediteur Scharrenberg jedenfalls wird noch über Jahre spüren, dass der Staat zu wenig für seine Infrastruktur getan hat. Eine neue Leverkusener Brücke soll frühestens in zehn Jahren stehen, bis dahin werden seine Laster weiter Umwege fahren. „Hätten wir nicht noch das Fernverkehr-Geschäft, würde ich mir überlegen, ob sich diese Fahrten noch lohnen“, sagt Scharrenberg. Viele Kollegen hätten schon jetzt Probleme. „Irgendwann rechnet es sich einfach nicht mehr.

Text: Serge Debrebandt

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