Stellungnahmen
Ver­bände

Posi­ti­ons­pa­pier der deut­schen gewerb­li­chen Wirt­schaft zur Grund­steu­er­re­form

Aus Sicht der acht großen Verbände der gewerblichen Wirtschaft – DIHK, BDI, ZDH, BDA, GDV, Bankenverband, HDE und BGA – sollte die Reform der Grundsteuer unter folgenden Leitlinien erfolgen:

  • Die Reform muss innerhalb der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Fristen für die Neufassung des Gesetzes zur Wertermittlung (31.12.2019) und zur administrativen Umsetzung (31.12.2024) verfassungsfest umgesetzt wer­den.
  • Durch die Reform darf sich nur vertretbarer administrativer Aufwand für die Steuerpflichtigen und die Finanzverwaltung ergeben.
  • Die Ermittlung der Bemessungsgrundlage muss für den Steuerpflichtigen transparent sein. Zudem sollten schon jetzt geeignete rechtliche Rahmenbe­dingungen geschaffen werden, damit die reformierte Grundsteuer von Beginn an vollständig digital erhoben werden kann.
  • Das politische Versprechen der Aufkommensneutralität der Reform ist strikt einzuhalten. Dabei sollte sich die Aufkommensneutralität auf die Gemeinde­ebene beziehen.
  • Gewerblich genutzte Grundstücke und Gebäude sollten durch die Reform nicht generell höher belastet werden. Es darf keine allgemeine Belastungsver­schiebung zu gewerblich genutzten Grundstücken und Gebäuden geben. Die Einführung einer Grundsteuer C für unbebaute Grundstücke – wie im Koaliti­onsvertrag von CDU/CSU und SPD angekündigt – lehnen wir ab.
  • Die eigentliche Rechtfertigung der Grundsteuer – als Äquivalent für die dem Grundstücksnutzer zugutekommenden kommunalen Leistungen – sollte im Blick behalten werden. Die Grundsteuer muss daher vom Eigentümer (eines Grundstücks bzw. eines Gebäudes) weiterhin auf Mieter und Pächter umge­legt werden können.

Folgerungen für die Wahl des Reformmodells

Das Bundesministerium der Finanzen hat ein wertunabhängiges und ein wertabhän­giges Modell für die Reform der Grundsteuer vorgestellt (BMF-Briefing vom 28. November 2018).

Ein wertunabhängiges Modell ist aus Sicht der gewerblichen Wirtschaft am besten geeignet, die Grundsteuer unter Beachtung der genannten Prämissen zu reformie­ren. Die Bemessungsgrundlage ermittelt sich im wertunabhängigen Modell durch Multiplikation der Flächen von Grundstück und Gebäude mit Äquivalenzzahlen. Die Äquivalenzzahlen sind dabei feste Eurocent-Beträge pro Quadratmeter jeweils für die Grundstücks- und Gebäudeflächen.

Das wertunabhängige Modell ermöglicht am ehesten eine rechtssichere und automa­tionsgestützte Besteuerung. Für Grundstücks- und Gebäudedaten, die zur Ermittlung der Flächen erforderlich sind, kann auf das Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) zurückgegriffen werden. ALKIS bietet Informationen zur Grundstücksgröße sowie zur Gebäudegrundfläche und -höhe. Insoweit sind bei einem wertunabhängi­gen Modell keine aufwendigen zusätzlichen Erhebungen von Gebäudedaten und zusätzliche Erklärungspflichten der Eigentümer erforderlich.

Bei einem wertunabhängigen Modell wären deshalb sowohl der einmalige Einfüh­rungsaufwand als auch der laufende administrative Aufwand gering. Der laufende Aufwand für Erklärungen und Erfassungen würde sogar vollständig entfallen, falls keine tatsächlichen Veränderungen am Grundstück, an den Gebäuden oder an den Eigentumsverhältnissen auftreten.

Ein weiterer Vorteil eines wertunabhängigen Mo­dells besteht darin, dass die Grundsteuer nicht „automatisch“ mit steigenden Miet­- oder Baukosten steigt und ohne gegenläufige Absenkungen der Hebesätze im Zeit­ablauf zu höheren Steuerbelastungen führt. Zwar ist auch beim wertunabhängigen Modell ggf. eine einmalige Erklärung des Steuerpflichtigen erforderlich, dieser Auf­wand ist aber geringer als beim wertabhängigen Modell, bei dem nach dem Entwurf des BMF-Briefings vom 28. November 2018 zahlreiche individuelle oder vorgegebe­ne Bewertungsparameter zu ermitteln sind. Die Vorteile des einfachen, wertunab­hängigen Modells kämen nicht nur den Steuerpflichtigen, sondern auch der Finanz­verwaltung zugute.

Das Abstellen auf die Grundstücks- und Gebäudeflächen ist im Sinne des Äquiva­lenzprinzips eine mögliche Typisierung des Nutzungsvorteils der kommunalen Da­seinsvorsorge, soweit diese nicht bereits durch Gebühren, Beiträge oder andere Ent­gelte finanziert wird (wie z. B. Feuerwehr, Schulen, Krankenhäuser, öffentlicher Nah­verkehr oder kulturelle Einrichtungen).

Um typisierbare Unterschiede bei den Nutzungsvorteilen von Grundstücken mit glei­chen Grundflächen Rechnung tragen zu können, könnte das wertunabhängige Mo­dell um optional intra-kommunale Regionalwerte ergänzt werden. Diese müssten jedoch nachvollziehbar und transparent sein und dürften beim Steuerpflichtigen nicht zu zusätzlichem Ermittlungsaufwand führen.

Der kommunale Hebesatz würde dann auf die um den Regionalwert modifizierte grundsteuerliche Bemessungsgrundlage angewendet. Die konkrete Ausgestaltung darf allerdings nicht zu einer systematischen Benachteiligung von Gewerbeflächen führen, die ohnehin in vielen Gemeinden nicht ausreichend zur Verfügung stehen.

Das vom BMF vorgestellte wertabhängige Modell würde hingegen zu einem erheb­lichen zusätzlichen bürokratischen Aufwand führen, sowohl für die Steuerpflichtigen – hier insbesondere für die gewerbliche Wirtschaft – als auch für die Finanzverwal­tung.

Das wertabhängige Modell sieht nach dem Vorschlag des Bundesfinanzministeriums vom 28. November 2018 weiterhin ein dreistufiges Verfahren zur Berechnung der Grundsteuer vor: Die Ermittlung des Grundstückswertes, die Festsetzung des Steuermessbetrages und die Anwendung des kommunalen Hebesatzes. Das Bun­desfinanzministerium schlägt insoweit vor, die bisher für die Grundsteuer geltenden Bewertungsverfahren zur Ermittlung der Grundstückswerte und die Steuermesszah­len anzupassen. Für unbebaute Grundstücke soll das Bewertungsverfahren weitge­hend gleichbleiben. Der Grundstückswert ergibt sich hier folglich aus Multiplikation der Fläche mit dem aktuellen Bodenrichtwert.

Die Bewertung für Wohngebäude soll im sogenannten Ertragswertverfahren erfolgen. Um sozialen Aspekten dabei Rechnung zu tragen, soll der Ertragswert im Wesentli­chen auf Grundlage tatsächlich vereinbarter Nettokaltmieten ermittelt werden, wobei auch die Restnutzungsdauer des Gebäudes sowie der abgezinste Bodenwert Be­rücksichtigung finden sollen. Bei selbstgenutztem, nicht vermietetem Wohneigentum soll eine fiktive Miete angesetzt werden, die auf Daten des Statistischen Bundesam­tes basiert und nach regionalen Mietenniveaus gestaffelt wird. Soweit das Ertrags-wertverfahren nicht angewendet werden kann, soll als Auffanglösung ein Sachwert-verfahren zur Anwendung kommen.

Das wertabhängige Modell setzt eine regelmäßige und komplexe individuelle Bewer­tung der über 35 Millionen Grundstücke in Deutschland voraus. Ob dieser Vorschlag in der vom Bundesverfassungsgericht eingeräumten Frist bis Ende 2024 umgesetzt werden kann, ist aus unserer Sicht fraglich. Noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht hat das Bundesministerium der Finanzen ausgeführt, dass das im Jahr 2016 von einigen Bundesländern vorgeschlagene „Kostenwertmo-dell“ eine Umsetzungszeit von 6 bis 10 Jahren benötigt.

Das nun vom BMF vorgeschlagene wertabhängige Modell dürfte eine ähnlich lange Umsetzungszeit erfordern. Die resultierenden Kosten der Erhebung bei der Verwal­tung mindern das Steueraufkommen oder müssten gar aus anderen Steuerquellen finanziert werden. Hinzu kommt die Gefahr eines Vollzugsdefizits. Außerdem droht für den Fall, dass die Umsetzung nicht gelingt, der – auch rückwirkende  – Wegfall der Grundsteuer.

Selbst bei einer von der Finanzverwaltung angestrebten digitalen Umsetzung der Ermittlung der steuerlichen Bemessungsgrundlage darf nicht aus dem Blick geraten, dass das wertabhängige Modell im Gegensatz zum wertunabhängigen Modell dauerhaft einen deutlich höheren Personaleinsatz bei den Landessteuerverwaltun-gen verlangt. Dieser wird allein für Bayern auf bis zu 3.400 Finanzbeamtinnen und Finanzbeamte geschätzt. Jenseits des durch die Wahl des wertunabhängigen Mo­dells vermeidbaren Aufwands sollte, soweit es um IT-Kräfte geht, kritisch geprüft werden, ob dies schon allein vor dem Hintergrund des anhaltenden Fachkräfteman­gels in der IT-Branche realistisch ist. Zudem ist aufgrund der mit einer Bewertung von Grundvermögen zwangsläufig einhergehenden Unsicherheit mit einem deutl i-chen Anstieg von Rechtsmitteln zu rechnen.

Für Unternehmen würden die Bewertungen in vielen Fällen nur mit zusätzlichem Personaleinsatz und der Vergabe von Bewertungsgutachten umgesetzt werden kön­nen. Verschärfend kommt hinzu, dass nach den Plänen des BMF für gewerbliche Immobilien – mangels Miete bzw. üblicher Miete – das komplexere Sachwertverfah-ren überwiegend angewendet werden soll. Bereits heute ist die Abgrenzung des an­zuwendenden Ertrags- oder Sachwertverfahrens komplex und streitanfällig. Durch das Sachwertverfahren würden zum Teil umfangreiche Erhebungen von Gebäude­daten und zusätzliche Erklärungspflichten der Eigentümer erforderlich werden, die mit erheblichen Kosten für die Wirtschaft einhergingen. Vor dem Hintergrund der von der Bundesregierung im Koalitionsvertag angekündigten Entlastung der Bürger und Unternehmen von Bürokratie empfehlen wir, mit der Reform der Grundsteuer keine zusätzlichen Bürokratiebelastungen aufzubauen.

Problematisch ist aus Sicht der gewerblichen Wirtschaft bei der Bewertung von Grundstücken zudem der Rückgriff auf die Bodenrichtwerte. Das aktuelle Verfahren zur Ermittlung der Bodenrichtwerte ist weder transparent noch rechtssicher. Außer­dem wird das Verfahren nicht bundeseinheitlich durchgeführt. Derzeit müssen bei­spielsweise die Protokolle der Sitzungen der Gutachterausschüsse nicht veröffent­licht werden und die zugrundeliegenden Daten – die Grundstücksverkäufe in räumli­cher und zeitlicher Nähe – sind nicht einsehbar. Deshalb ist die Entscheidungsfin­dung der Gutachterausschüsse von außen nicht nachvollziehbar.

Darüber hinaus ist der Bodenrichtwert bisher nicht gerichtlich überprüfbar, was je­doch im Steuerrecht notwendig wäre. Es wären somit klare gesetzliche Regelungen erforderlich, die eine einheitliche Ermittlung der Bodenrichtwerte garantieren und es dem Steuerpflichtigen ermöglichen, den Bodenrichtwert für sein Grundstück gericht­lich überprüfen zu lassen. Zudem ist es in Gebieten mit sehr geringem Grundstücks­umsatz de facto nicht möglich, korrekte und nachprüfbare Bodenrichtwerte zu ermit­teln.

Ein weiteres Problem des wertabhängigen Modells sehen wir beim politischen Ver­sprechen der generellen Aufkommensneutralität. Mit der Zeit steigende Mieten und Baukosten würden zu einem automatischen Anstieg der steuerlichen Bemessungs­grundlage führen und damit die Grundsteuerbelastung erhöhen. Zudem würde die Anknüpfung an Werte vor allem Mieter und Eigentümer in nachgefragten teuren In­nenstadtlagen treffen, die ohnehin schon mit hohen Wohn- bzw. Gewerberaum-kosten konfrontiert sind. Segregationstendenzen in den nachgefragten Innenstadtla­gen könnten dadurch noch gefördert werden.

Hinzu kommt, dass z. B. innerhalb eines Mietwohnhauses stark abweichende Netto­kaltmieten vorliegen können. Die an der Durchschnittsmiete bemessene Grundsteuer belastet dann Mieter mit niedrigeren Nettokaltmieten (z. B. aufgrund der Mietdauer) überproportional. Zudem benachteiligt der typisierende Liegenschaftszinssatz ten­denziell die Mieter in preiswerten Wohngebäuden. Schließlich berücksichtigt das wertabhängige Modell auch nicht, ob ein Grundstück mit einem Kredit belastet ist oder der Wert durch in zu geringem Maß ausgewiesenes Bauland nach oben getrie­ben wird. Das vom BMF vorgeschlagene wertabhängige Modell ist daher auch unter Verteilungsgesichtspunkten nicht widerspruchsfrei.

Petitum

Insbesondere wegen der Einfachheit und der größeren Rechtssicherheit ist aus Sicht der gewerblichen Wirtschaft die Einführung eines wertunabhängigen Flächenmodells zu bevorzugen.

Im Übrigen empfehlen wir, von einer im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD angekündigten speziellen (erhöhten) Grundsteuer C für unbebaute Grundstücke ab­zusehen. Wir verweisen darauf, dass Unternehmen gerade wegen nicht absehbarer wirtschaftlicher Entwicklungen ein hohes Interesse daran haben, Flächen in Reserve zu halten, um ggf. später expandieren zu können. Würde das steuerlich be- bzw. so­gar verhindert, müssten Unternehmen entweder gleich in zu großem Umfang inves­tieren (mit der Folge einer Erhöhung des Insolvenzrisikos) oder könnten später nicht mehr expandieren.

Wir erinnern daran, dass sich die Anfang der 1960er Jahre schon einmal eingeführte Grundsteuer C nicht bewährt hat und wegen schädlicher Auswirkungen bereits nach kurzer Zeit wieder abgeschafft wurde.

Die Grundsteuer sollte auch weiterhin auf die Mieter bzw. Pächter von Grundstücken bzw. Gebäuden umgelegt werden können, damit die Inzidenz der Grundsteuer dem eingangs erwähnten Äquivalenzprinzip folgen kann und mit einer anderen Lösung verbundene Verwerfungen am Wohnungsmarkt vermieden werden.


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