25.04.2017
Politische Positionen 2017

Altersvorsorge und Niedrigzins – Rentenpolitik mit Realismus

Niedrigzinsen und demografischer Wandel – in diesem Spannungsfeld bewegt sich die aktuelle Debatte um die Zukunft der Altersvorsorge. Im Sinne der Generationengerechtigkeit muss das Drei-Säulen-System der Alterssicherung weiter gestärkt werden. Der immer wieder diskutierte, einseitige Ausbau der gesetzlichen Rente würde nicht nur die junge Generation überproportional belasten – er taugt auch nicht als Instrument, um Altersarmut wirksam zu verhindern. Im Gegenteil.

Wahljahre stellen für eine realistische und nachhaltige Rentenpolitik, wie sie der demografische Wandel erfordert, eine besondere Herausforderung dar. Die Debatte um höhere Haltelinien für Niveau und Beitragssätze in der gesetzlichen Rente verdeutlicht das einmal mehr. Dabei wurde in der Rentenpolitik mit den Riester-Reformen und der Rente ab 67 viel erreicht: Mit dem austarierten Mix aus moderat steigendem Beitragssatz, sinkendem Rentenniveau und perspektivisch längeren Arbeitszeiten bei weiter steigender Lebenserwartung ist das Rentensystem nachhaltiger und stabiler geworden. Die demografischen Lasten werden gleichmäßiger auf Alt und Jung verteilt. Dieser Erfolg darf nicht leichtfertig aufs Spiel gesetzt werden – vor allem nicht vor dem Hintergrund, dass bereits zum Ende dieses Jahrzehnts die Generation der Babyboomer das Rentenalter erreicht.

Die gesetzliche Rente wird auch in Zukunft eine starke Säule der Alterssicherung sein. Sie braucht aber ergänzend ein lebenslanges Alterseinkommen aus kapitalgedeckter Vorsorge, um Altersarmut zu vermeiden und bestenfalls den Lebensstandard im Alter zu sichern. Es gilt, die private und betriebliche Altersvorsorge weiter zu stärken – trotz der unverändert anhaltenden Niedrigzinsphase, die ohne Zweifel auf die Vorsorgeaktivitäten drückt. Den Mechanismen, die sich für die gesetzliche Rente in einer Gesellschaft mit zunehmend weniger Beitragszahlern und mehr Rentnern ergeben, kann sich niemand entziehen: Ein höheres – oder auch nur weniger stark sinkendes – Rentenniveau führt zu höheren Beitragssätzen oder zu einer längeren Lebensarbeitszeit.

Die GDV-Positionen
Verlässlichen Kurs in der Rentenpolitik beibehalten
Die Antwort auf den demografischen Wandel kann nicht im Aufweichen längst beschlossener Reformen liegen. Die dank steigender Lebenserwartung gewonnene Lebenszeit kann nicht allein für einen längeren Ruhestand genutzt werden. Wenn es gelänge, das tatsächliche Renteneintrittsalter an die Regelaltersgrenzen heranzuführen, wäre bereits viel für Arbeitsmarkt und Beschäftigung, die Stabilisierung der Rentenfinanzen sowie für die Versorgung des Einzelnen gewonnen.
 
Hohe Haltelinien für das Rentenniveau bedeuten zusätzlich zur Rente mit 63 und der falsch finanzierten Mütterrente neue Lasten für die Beitragszahler. Und trotz dieser Mehrkosten helfen sie bei der Vermeidung von Altersarmut nicht weiter: Eine pauschale prozentuale Anhebung des aktuellen Rentenniveaus nützt denjenigen mit den höchsten Renten absolut betrachtet am stärksten. Wer eine geringe Rente bezieht, erhält hingegen entsprechend nur eine geringe Anhebung. Rationale Politik zur Bekämpfung der Altersarmut muss stattdessen an den Ursachen für geringe Renten ansetzen, die Bildungschancen in unserer Gesellschaft erhöhen, und sie muss Lücken in der Erwerbshistorie und Unterbrechungen in der Vorsorge vermeiden.
Stärkung der betrieblichen Altersversorgung voranbringen
Das Betriebsrentenstärkungsgesetz enthält notwendige und richtige Ansätze, um die betriebliche Altersversorgung (bAV) zu stärken. Die Verbreitung der Betriebsrenten konnte zuletzt nicht mehr mit dem hohen Beschäftigungszuwachs Schritt halten. Vor allem in kleinen und mittleren Unternehmen fehlen solche Angebote ebenso wie für Geringverdiener. Die jetzt vorgesehene Förderung mit einem gezielten Geringverdiener-Zuschuss und Freibeträgen in der Grundsicherung im Alter setzen hier wichtige Anreize, damit mehr Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zusätzlich für ihren Ruhestand vorsorgen. Das künftig höhere steuerfreie Dotierungsvolumen (8 Prozent der BBG) trägt für die Arbeitgeber zur Vereinfachung bei und schafft mehr Spielräume für bAV.
 
Ein weiterer wesentlicher Beitrag zur Vereinfachung wäre die leichtere Umsetzung von Modellen der automatischen Entgeltumwandlung – freiwillig für den Arbeitgeber und mit Opt-out-Möglichkeit für die Beschäftigen. Gerade für kleine und mittelständische Unternehmen, die oft nicht tarifgebunden sind, müssen rechtssichere Regelungen auf Betriebsebene möglich sein. Wichtig ist in jedem Fall, dass bestehende Modelle durch das Betriebsrentenstärkungsgesetz nicht beschädigt werden.
 
Der Umgang mit Garantien in der bAV bleibt eine Herausforderung. Dass diese aber wegen des derzeitigen Niedrigzinsumfeldes bei neuen Tarifmodellen dauerhaft ausgeschlossen werden sollen, ist nicht nachvollziehbar. So notwendig es ist, Renditechancen zu nutzen, so wichtig sind eine gewisse Planbarkeit von Altersvorsorge und ein Mindestmaß an Absicherung. Das Garantieverbot sollte zumindest in der Rentenphase gelockert werden. Vor allem für Geringverdiener wären schwankende oder sinkende Renten besonders schwer zu verkraften.
Private Altersvorsorge weiter entwickeln
Darüber hinaus gilt es, auch die Riester-Rente weiter zu stärken. Betriebliche Altersversorgung und Riester-Rente ergänzen sich. Unter Geringverdienern ist Riester die mit Abstand am weitesten verbreitete Form der ergänzenden Altersvorsorge.
Riester-Rente vom Deckel befreien
Damit die Riester-Rente mehr Menschen erreicht, muss sie den gesellschaftlichen Realitäten und der Einkommensentwicklung der letzten Jahre angepasst werden. Das Betriebsrentenstärkungsgesetz mit einer leichten Erhöhung der Riester-Grundzulage um 7 Prozent hat symbolische Wirkung, geht hier nicht weit genug. Die Grundzulage sollte moderat von heute 154 auf 200 Euro angehoben werden, die Kinderzulage einheitlich 300 Euro betragen.
 
Wichtig ist vor allem, den förderfähigen Höchstbeitrag der Riester-Rente anzuheben und zu dynamisieren. Dieser starre Betrag von 2.100 Euro wirkt wie ein „Deckel“. Somit kann die Riester-Rente für einen stetig wachsenden Teil der gesetzlich Rentenversicherten ihre Funktion, nämlich die Absenkung des Rentenniveaus in der ersten Säule auszugleichen, nicht mehr erfüllen. Schon heute können rund 15 Prozent der Riester-Kunden nicht mehr die seinerzeit vorgesehen 4 Prozent ihres versicherungspflichtigen Einkommens in ihren Riester-Vertrag einzahlen – Tendenz steigend. Der Eckrentner ist „erst“ 2026 betroffen. Bei Versicherten, die 130 Prozent des Durchschnittsverdienstes erhalten, greift der Deckel schon ab 2020 (siehe Grafik).
 
Das Zulagenverfahren sollte unbedingt vereinfacht werden – etwa indem die Zentrale Zulagenstelle für Altersvermögen die Voraussetzungen für die Gewährung von Zulagen bereits vor der Auszahlung zeitnah prüft. Aufwändige und damit kostentreibende Rückforderungen der Zulagen könnten so vielfach vermieden werden.
Basisrente als wichtigen Baustein der Altersvorsorge verbessern
Die Attraktivität der insbesondere für Selbstständige konzipierten Basisrente leidet bisher darunter, dass die steuerliche Förderung speziell bei geringer Verdienenden vielfach nicht oder nicht in voller Höhe ankommt. Der Sonderausgabenabzug wirkt nur da, wo Steuern zu zahlen sind. Dieser Effekt lässt sich – übrigens ohne großen Aufwand für Verwaltung und Anbieter – einfach beseitigen: Es wäre zu regeln, dass für einen Beitrag beispielsweise bis zu 3.000 Euro stets eine Förderung in Höhe von mindestens 40 Prozent gewährt wird. Und noch einen weiteren Hemmschuh gilt es bei der Basisrente zu beseitigen. Der für die Selbstständigen wichtige Erwerbsminderungsschutz kann nur dann kostengünstig angeboten werden, wenn eine Erwerbsminderungsrente auch als Zeitrente maximal bis zum Altersrentenbeginn geleistet werden darf.
Orientierung in der Altersvorsorge verbessern
Viele Bürgerinnen und Bürger können nicht abschätzen, mit welchen Leistungen sie im Alter rechnen können und wie hoch mögliche Versorgungslücken sind. Dabei steigt der Bedarf, Informationen aus allen drei Säulen für einen Gesamtüberblick zusammenzuführen. Ein Vorbild für eine online-basierte, säulenübergreifende Renteninformation findet sich zum Beispiel bereits in Dänemark. Zentrale Erfolgskriterien für eine solche Plattform sind ein möglichst vollständiger Überblick über die Altersvorsorge, die leichte Bedienbarkeit und ein großer potenzieller Nutzerkreis. Datenschutz und Datensicherheit müssen gewährleistet sein. Ein solches Vorhaben braucht außerdem technisch praktikable und kostenbewusste Lösungen, die von der Politik und den Trägern der Altersvorsorge möglichst breit unterstützt werden.
Zinszusatzreserve neu justieren
Versicherer bilden heute eine zusätzliche Rücklage, um auch in Zeiten niedriger Zinsen die höheren Garantien aus früheren Jahren erfüllen zu können – die Zinszusatzreserve (ZZR). Insgesamt wurden dafür seit 2011 über 44 Milliarden Euro zur Seite gelegt – allein im vergangenen Jahr rund zwölf Milliarden. Damit beträgt der garantierte Rechnungszins im Mittel bereits heute 2,3 Prozent statt 2,9 Prozent ohne die ZZR. Wenn die aktuelle Niedrigzinsphase anhält und die Vorgaben zur Bildung der ZZR nicht an diese Situation angepasst werden, wird diese Reserve bis 2024 extrem steigen. Damit die übermäßige Reservebildung nicht ein Problem für die Unternehmen und damit auch für die Kunden wird, müssen die Regeln für die Zinszusatzreserve jetzt nachjustiert werden.
Anpassung der Rückkaufswerte an den Marktwert von Anleihen
Eine länger anhaltende Niedrigzinsphase schafft neue Probleme. So könnte ein sprunghafter Zinsanstieg dazu führen, dass die Marktpreise zum Beispiel von Anleihen deutlich sinken. Da diese Anleihen in den Bilanzen der Versicherer aber mit einem höheren Buchwert geführt werden, entstehen sogenannte „stille Lasten“. Kommt es aufgrund des Zinsanstiegs zu einer Kündigungswelle, müssen diese stillen Lasten unter Umständen realisiert werden. Das heißt: Versicherer müssten im Zweifelsfall Zinspapiere zu einem schlechten Kurs verkaufen, um die Forderungen der Kunden in Gänze zu erfüllen. Aus stillen Lasten würden dann echte Verluste – die aber alleine zulasten der verbleibenden Kunden gingen. Die Gewinne aus der Neuanlage zu höheren Zinsen kämen allein den kündigenden Versicherungsnehmern zugute. Um dieses Risiko zu vermeiden und eine gerechte Behandlung aller Versicherten sicherzustellen, wäre es sachgerecht und notwendig, die geltenden Regelungen zu Rückkaufswerten bereits heute für die beschriebene Situation anzupassen.
Effizienzvorteile mit der Einbindung privaten Kapitals heben
Die von der Bundesregierung geplante Gründung einer Bundesfernstraßengesellschaft ist aus Sicht der Versicherungswirtschaft ein gutes Mittel, um die für den Erhalt und Ausbau der Autobahnen benötigten Investitionen langfristig zu sichern. Finanzierung, Bau und Betrieb der Fernstraßen wären künftig auf Ebene des Bundes gebündelt. Dadurch können Ineffizienzen überwunden werden, die sich in der Vergangenheit aus unterschiedlichen Kompetenzen und Interessen zwischen Bund, Ländern und Landesstraßenbauverwaltungen ergeben haben. Die zugleich vorgesehene Pkw-Maut wäre zweckgebunden und würde einen geschlossenen Finanzierungskreislauf schaffen.
 
Die Bundesfernstraßengesellschaft soll im unveräußerlichen Besitz des Staates bleiben, was die Versicherungswirtschaft befürwortet. Auf Projektebene sollte die Gesellschaft jedoch die Gelegenheit nutzen, um privates Kapital einzubinden und Effizienzvorteile zu heben. Denn die Beteiligung von Investoren über Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP) zahlt sich für den Steuerzahler langfristig aus.
 
So liegen laut einer Untersuchung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) die Projektkosten beim Autobahnbau über einen Zeitraum von 30 Jahren bei ÖPP selbst bei vorsichtigen Annahmen um zehn Prozent niedriger als bei konventioneller Beschaffung. Die Einsparungen durch kürzere Bauzeiten und seltenere Reparaturen dank höherer Qualität gleichen die höheren Finanzierungskosten des privaten Investors mehr als aus.

Niedrigere – oder auch nur weniger stark steigende – Beitragssätze sind nur möglich bei einem niedrigeren Rentenniveau oder bei einem späteren Renteneintritt. Schon ohne neue „Haltelinien“ für das Rentenniveau wird die Beitragsbelastung für Arbeitnehmer in den kommenden Jahrzehnten stark zunehmen: Im Jahr 2045 werden sich die Sozialversicherungsbeiträge insgesamt auf rund 50 Prozent addieren. Denn auch die Beiträge zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung werden demografisch bedingt weiter steigen. Ein sozialpolitisch wichtiges Thema bleibt die Absicherung von Selbstständigen. Dabei kann es nicht um eine generelle Einbeziehung in die gesetzliche Rentenversicherung für alle Selbstständigen gehen. Zu offensichtlich würde hier auf einen kurzfristigen Einnahmeeffekt für die Rentenkasse gesetzt. Dem stehen aber langfristig zusätzliche Ausgaben gegenüber. Entscheidend ist, dass die Betroffenen ziel- und bedarfsgerecht für ihr Alter vorsorgen und den Sicherungsträger frei wählen können. Die Basis- bzw. „Rürup“-Rente ist seinerzeit genau mit dieser Zielrichtung entwickelt worden. Ein weiterer wichtiger Hebel wäre, dass auch (Solo-)Selbstständige eine Riester-Förderung erhalten könnten. Damit würde flexiblen Erwerbsbiografien besser Rechnung getragen und durchgängige Vorsorge erleichtert.

In der Diskussion um die Zukunft der Alterssicherung helfen Verweise auf das Ausland wie zum Beispiel Österreich hingegen kaum weiter. Es nützt wenig, Einzelaspekte herauszugreifen und zu unterstreichen, ohne das auch dort komplexe Alterssicherungssystem in seiner Gesamtheit zu betrachten. So wird in der aktuellen Debatte die in Österreich gemessen am Lohn relativ hohe Rente hervorgehoben. Dabei wird übersehen, dass diese nur für das erste Jahr im Ruhestand gilt. Danach wächst die Rente nur noch entlang der Inflationsrate, nicht aber entlang der Reallöhne wie hierzulande. Auch die für Österreich vergleichsweise günstigere demografische Perspektive sowie die bereits heute erheblich höheren Finanzierungskosten werden oft ausgeblendet.

Gleichwohl bleibt es im Sinne eines Vergleichs auf europäischer Ebene richtig, dass die EU überprüft, ob und wie Renten-Reformen angegangen, eingeschlagene Reformwege fortgesetzt und weitere rentenpolitische Herausforderungen identifiziert werden. Die demografisch bedingt stetig steigenden Rentenausgaben sind ein Risiko für die finanzielle Tragfähigkeit und Nachhaltigkeit der Haushalte in den EU-Ländern. Gut ist auch, dass die EU-Kommission mehr ergänzende Vorsorge erreichen will. Welchen Beitrag dabei neue EU-weite Standardprodukte wie das PEPP (Pan-European Personal Pension Product) leisten können, wird sehr davon abhängen, ob sie als echte Altersvorsorgeprodukte ausgestaltet werden.