13.02.2009
Interview

“Wir können weltweit Standards setzen”

Noch ist das neue Aufsichtssystem für europäische Versicherer, Solvency II, nicht in trockenen Tüchern. In Brüssel, Paris, Warschau und Berlin debattiert man über den richtigen Wortlaut des neuen Gesetzes. Im Interview erklärt Dr. Thomas Steffen, Vorsitzender des Komitees der europäischen Versicherungsaufseher (CEIOPS), die Gründe dafür und sagt, warum ein europäisches System der Versicherungsaufsicht so wichtig ist.

ZUR PERSON
Dr. Thomas Steffen ist 47 Jahre alt. Er beaufsichtigt als Exekutivdirektor für Versicherungsaufsicht bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in Bonn die deutschen Versicherer. Steffen ist seit Anfang 2007 außerdem Vorsitzender des Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS), des Komitees der europäischen Versicherungsaufseher. Der promovierte Jurist war im Bundeswirtschafts- und -finanzministerium und im Finanzministerium von Mecklenburg-Vorpommern beschäftigt. Er möchte nach seiner Amtszeit bei CEIOPS wieder mehr Motorrad und Ski fahren und sich der Landschaftsgärtnerei widmen.

 

Herr Steffen, Deutschland, Großbritannien, Belgien und die Niederlande haben wegen der Finanzmarktkrise Banken verstaatlicht. Wann kommt die erste europäische Versicherung in Staatsbesitz?

Wir haben derzeit keine Anzeichen, dass Versicherer in ähnliche Schieflagen geraten wie Banken – weder in Deutschland noch in Europa. Denn die Versicherer sind bisher verhältnismäßig gut durch die Krise gekommen. Versicherer haben verglichen mit Banken ein unterschiedliches Geschäftsmodell und waren bei ihren Investments vorsichtiger als Banken.

Heißt das, dass die Finanzmarktkrise sich gar nicht auf die Versicherungen auswirkt?

Die Krise betrifft alle Finanzmarkteilnehmer. Niemand sollte denken, dass es Lorbeeren zu verteilen gibt. Denn je länger die Krise dauert, desto mehr müssen wir darauf achten, wo es weitere Ansteckungsfaktoren zwischen Banken und Versicherungen oder umgekehrt gibt. Die Branche und die Aufsicht müssen sich darauf einstellen, dass die Spielräume enger werden können.

Hat in der gegenwärtige Krise die Aufsicht über die Banken versagt?

Unter Basel II, dem neuen Aufsichtsregime der Banken, wäre uns einiges erspart geblieben. Wir sollten uns außerdem daran erinnern, dass diese Krise zutiefst in den USA entstanden ist. Es ist offensichtlich, dass es im Aufsichtssystem der USA Verbesserungen bedarf.

Kann eine europäische Aufsicht – egal ob für Versicherer oder Banken – eine Finanzkrise tatsächlich verhindern?

Ob wir es können, kann ich noch nicht sagen, aber wir müssen es. Wir müssen die jetzige Krise meistern und Lehren daraus ziehen, um geeignete Instrumente dagegen zu finden. Wir sollten Strukturen und Abläufe ändern und brauchen ein besser vernetztes System der internationalen Ebene, in Europa und mit den USA. Nur so können wir globale Risiken rechtzeitig erkennen. Eine nationale Aufsicht kann internationale Krisen nicht meistern. Wir brauchen ein Ablaufsystem, in dem wir zum Beispiel Informationen des IWF nutzen und auf die einzelnen Regionen und Sektoren herunterbrechen. Die Verzahnung zwischen internationaler und nationaler Ebene ist deutlich entwicklungsfähig.

International wäre der IWF eine wichtige Institution. Welches Organ sollte diese Rolle für Europa spielen?

Auf der europäischen Ebene wäre es heute das jeweilige Komitee, das für die Branche zuständig ist, also in meinem Bereich das Komitee der europäischen Versicherungsaufseher, CEIOPS.

Dessen Vorsitzender sind Sie seit 2007. Warum ist eine EU-weite Versicherungsaufsicht sinnvoll?

Wir brauchen einen Mechanismus, der komplexe makroökonomische Informationen für die hoheitliche Aufsicht gangbar macht. Weil Deutschland integraler Bestandteil des europäischen Binnenmarktes ist, müssen wir uns europäisch abstimmen. Das tun wir heute bei CEIOPS. Dort treffen wir uns regelmäßig und stimmen uns intensiv ab. Denn als deutscher Aufseher kann ich nicht völlig andere Schlussfolgerungen aus Informationen des IWF ziehen als mein französischer oder britischer Kollege.

So ein Komitee ist aber nicht befugt, wirklich etwas zu entscheiden.

Wir können Standards setzen und Empfehlungen geben und später nachfragen, ob diese Empfehlungen auch umgesetzt wurden. Man nennt das peer pressure, also Gruppen-Druck. Unser Aufsichtshandeln müssen wir besser abstimmen. Denn global sehe ich eine europäische Aufsichtsstruktur als Bindeglied und Übersetzungsinstrument zwischen der Risikoidentifizierung auf der internationalen Ebene und der Steuerung auf nationaler Ebene. Damit könnten drohende Blasen international besser identifiziert und so könnte Risiken entgegengewirkt werden.

Wie muss ich mir ein Treffen des Komitees vorstellen? Eher als Klassentreffen oder als Krisensitzung?

Die Zeit der Klassentreffen ist vorbei. Es gibt auf Expertenebene fast täglich Kontakte zwischen den 27 EU-Aufsichtsbehörden. Zudem beschäftigen sich Arbeitsgruppen vor allem mit den Vorbereitungsarbeiten für Solvency II. Wir stimmen auch unsere Arbeitspläne aufeinander ab, um die Konvergenz unseres Aufsichtshandels in Europa zu verbessern. Das kann man nur, indem man regelmäßig in Kontakt ist, man muss sich kennen, man muss sich vertrauen, man muss gemeinsame Ziele vertreten.

Sie haben das neue Aufsichtssystem Solvency II erwähnt. Können Sie dessen Kernpunkte kurz umreißen?

Solvency II hat drei Säulen. In der ersten geht es um Kapitalanforderungen, in der zweiten um Risikomanagement und Kontrollprozesse der Unternehmen und in der dritten um Transparenz und Veröffentlichungspflichten. Alle Säulen sind so weit entwickelt, dass die Architektur steht. Wir bei CEIOPS wollen Solvency II, weil wir überzeugt sind, dass Solvency II ein Quantensprung sein wird.

Solvency II ist aber noch nicht endgültig entschieden, weil einzelne Länder ausscheren. Geht auch ein Riss durch CEIOPS?

Wir hatten intern sehr kontroverse Diskussionen, konnten aber bisher immer eine gemeinsame Position aufbauen und Ratschläge an die EU- Kommission im Konsens abgegeben. Die erste Frage ohne gemeinsame Position war die, wie die zukünftige Gruppenaufsicht ausgestaltet
werden soll. Das ist ein politisch hochumstrittenes Thema.

Warum?

Es gibt mehrere strittige Fragen. Zum Beispiel welche Kompetenzen bleiben welchem Aufseher und wie viel Eigenkapital muss ein Tochterunternehmen in einer Gruppe halten? Und wie kann ein solches System funktionieren, wenn eine Muttergesellschaft Eigenkapital aus einer Tochter abzieht und der Tochter die Rekapitalisierung garantiert? Der Europäische Rat hat diese Art der Garantie nicht befürwortet, das Parlament hat sich aber dafür ausgesprochen. Die Frage ist durch die Finanzkrise nicht einfacher geworden. Sie wird die spannende Diskussion der nächsten drei Monate sein. Ich bin aber zutiefst überzeugt, dass diese Punkte geklärt werden.

Bei einer solchen Gruppenaufsicht müssten einige nationale Aufseher Kompetenzen abgeben.

Ja, diese Aufseher sind darüber nicht erfreut, denn sie bleiben für den nationalen Verbraucherschutz verantwortlich. Wenn also etwas schiefgeht, beschweren sich Versicherungsnehmer bei dem nationalen Aufseher. Ich verstehe die Kollegen, die Wert darauf legen, dass das künftige System ausbalanciert ist und auch wirklich funktioniert

Ist das die einzige strittige Frage?

Das zweite umstrittene Thema zur EU-Rahmenrichtlinie ist die richtige Unterlegung von Aktienrisiken in der ersten Säule von Solvency II. Wie viel Eigenkapital muss ein Versicherer stellen, wenn er beispielsweise hundert Millionen Euro in Aktien investiert? Wir in CEIOPS haben uns klar positioniert. Jetzt muss das politisch gelöst werden.

Sie sagten, dass die Entscheidungen in den nächsten Monaten über die Bühne gehen müssen. Warum?

Weil im Sommer ein neues europäisches Parlament und danach eine neue EU-Kommission gewählt werden. Es kostet Zeit, wenn das neue Parlament sich des Themas erst wieder annehmen muss, und eine neue Kommission überlegt, ob sie dort weitermacht, wo die alte Kommission aufgehört hat.

Was hieße es, wenn Solvency II nicht in den nächsten drei Monaten entschieden wird?

Ich gehe nicht davon aus, dass Solvency II scheitern wird. Sollte es sich jedoch verzögern, müsste es eben in einer kommenden Ratspräsidentschaft zu Ende verhandelt werden. Aber die Risiken für das Projekt würden dadurch nicht kleiner.

Wäre die europäische Position geschwächt, wenn Solvency nicht käme?

Ja, das wäre eine klare Schwächung, mit der wir unsere exzellente europäische Reputation in der Welt gefährden würden. Deshalb möchten die europäischen Aufseher dieses Projekt vor dem Sommer 2009 abschließen. Und mit einem politischen Willen zum Kompromiss ist das zu schaffen.

Welcher Kompromiss würde sich aus Ihrer Sicht denn anbieten?

Wenn es um den Streitpunkt der Aktienrisiken geht, kann man Flexibilität für Krisensituationen vorsehen. Also dass in Boomzeiten mit explodierenden Aktienkursen nicht zu wenig Kapital vorhanden ist und bei fallenden Aktienkursen noch mehr verlangt wird. So ein Mechanismus kann als Ziel in Säule eins als auch in Säule zwei, im Risikomanagement und Kontrollprozess, formuliert werden.

Und bei der Gruppenaufsicht?

Da bin ich vorsichtiger, weil ich der Politik nicht vorgreifen kann. Ich kann nur nachvollziehen, dass in der Finanzkrise manche Länder der EU sich mit einem System unwohl fühlen, das wir noch nicht ausgetestet haben.

Aber in Ihrem Amt als deutscher Aufseher hätten Sie dann eine mächtige Position, weil es in Deutschland potente Versicherer mit ausländischen Töchtern gibt.

Einige Länder würden sicherlich an Bedeutung gewinnen, andere würden sich eher in Abhängigkeiten zu diesem gestärkten Gruppenaufseher begeben. Ich würde aber nicht sagen, wir werden wichtiger als andere. Wichtiger würden wir nur als Koordinator in der Zusammenarbeit mit anderen. Außerdem würde sich die Arbeitslast erhöhen, weil wir die anderen Länder Europas enger in die Beaufsichtigung wichtiger deutscher Gruppen einbinden müssen.

Wie bereitet sich die BaFin auf Solvency II vor?

Wir bilden jetzt für den Versicherungsbereich in der BaFin eine neue Grundsatzabteilung und haben eine Abteilung, die sich schwerpunktmäßig mit europäischer Koordinierung und mit Fragen der Finanzmarktstabilität beschäftigen soll. Sie sehen also, dass ich davon ausgehe, dass das neue Gruppensystem tatsächlich implementiert wird.

Und wie erfüllen die europäischen Versicherer derzeit die Kriterien von Solvency II?

Wir haben für Solvency II die vierte Auswirkungsstudie hinter uns. Mit diesen Studien testen wir, wo die Versicherer stehen und inwieweit sie vorbereitet sind. Es ist positiv, dass daran über 1400 Versicherer Europas teilgenommen haben – eine Zahl, die man im Bankenbereich suchen kann. In Deutschland haben sich traditionell besonders viele beteiligt, weil BaFin und GDV gemeinsam unsere Versicherer von der Notwendigkeit überzeugt haben. Die Studie hat den Effekt, dass alle wissen, was auf sie zukommt. Sie zeigt, dass das heutige Kapital, das für die Branche in Europa zur Verfügung steht, auch für Solvency II ausreicht. Solvency II führt also nicht dazu, dass Unternehmen durch erhöhte Anforderungen völlig unterkapitalisiert sind. Allerdings wäre zu überlegen, ob wir den Test im Lichte der Finanzkrise wiederholen sollten.

Was bringt das gesamte Konstrukt Solvency II dem Verbraucher?

Der Verbraucher profitiert davon, weil die Sicherheit und Stabilität des Systems durch Solvency II erhöht wird. Solvency II ist risikoorientiert und bereitet uns noch besser auf zukünftige Krisen vor. Die Risiken nehmen stetig zu, werden komplexer und internationaler. Das System, das diese Risiken reflektiert, wird Solvency II sein. Ein zweiter Effekt für Versicherte sind die harmonisierten Regeln, die zu einem effizienteren europäischen Versicherungsbinnenmarkt mit mehr Wettbewerb führen sollen. Die EU-Kommission geht davon aus, dass in diesem Binnenmarkt die Preise, also die Versicherungsprämien, fallen werden.

Nutzen dem Verbraucher auch die Transparenzvorschriften von Solvency II etwas?

Ich glaube nicht, dass der Versicherungsnehmer sich Lageberichte von Versicherern anguckt. Als europäische Versicherungsaufseher würden wir die Information für den Verbraucher tatsächlich gern verbessern. Das geht aber weit über Solvency II hinaus. Meine Idee wäre ein standardisiertes, einfach zu verstehendes Informationsblatt für alle europäischen Versicherungsverbraucher. Das kann durchaus ein Farbsystem sein – vergleichbar der europäisch vorgegebenen Form beim Kauf von Gütern wie Autos oder Energiegeräten.

Stimmt eigentlich der Vergleich, dass Solvency II für die Versicherungen das ist, was Basel II für die Banken ist? Basel II scheint in der Finanzkrise nicht so viel auszurichten …

Das sind Schwächen von Basel I, denn als die Investments eingegangen wurden, galt Basel II noch nicht. Solvency II ist eher Basel III, weil es einen gesamtheitlichen Ansatz verfolgt. Solvency II erfasst alle Risiken eines Versicherers und ermöglicht, interne Modelle für Versicherungsunternehmen zu entwickeln, die individuelle Risiken besser reflektieren als ein Standardverfahren. Die Freiheiten dafür gehen unter Solvency II wesentlich weiter als unter Basel II. Und je nach dem wie die Gruppenaufsicht ausverhandelt wird, ist auch sie weitreichender als die von Basel II.

Noch ein Blick in die Glaskugel des Experten: Wann haben wir die Finanzkrise überstanden?

Wenn wir das wüssten, würden wir nicht hier sitzen. Wir fahren auf Sicht. Die direkten Auswirkungen auf Versicherungsunternehmen waren und sind aber begrenzt.

Außer die Banken kippen nacheinander um.

Die Banken kippen nicht um! Es sind überall Rettungsschirme gespannt. Und durch die Verflechtungen von Versicherungen und Banken sind diese Rettungsschirme natürlich auch ein Stabilitätsanker für deutsche und europäische Versicherungen.

Also einfach zurücklehnen?

Nein. Es gibt insbesondere einen Punkt, den Versicherungsaufseher und Branche aufmerksam beobachten müssen. Das ist das mittlerweile sehr niedrige Zinsniveau in Europa. Die auslaufenden Papiere und Anleihen der Versicherungsbranche müssen derzeit zu einem niedrigeren Zinsniveau wiederangelegt werden. Das müssen wir genau beobachten und langfristig abschätzen.

Eine letzte Frage: Wenn Solvency II kommt, wäre es nicht logisch, wenn es solche kontinentalen Strukturen auch in anderen Ecken der Welt gäbe?

Das globale Aufsichtssystem ist nicht nur im Versicherungsbereich zersplittert. Die Welt schaut sich gerade an, wer den künftigen Standard für die Versicherungsaufsicht setzt. In Asien und den USA gibt es kein vergleichbares Projekt wie Solvency II. Einzig Europa hat die Chance, den internationalen Standard zu schreiben. Und genau deshalb brauchen wir Solvency II.

Interview: Marcel Roth und Alexandros Stefanidis